二、国内外再担保机制特点及再担保业务主要模式

     （一）国外再担保机制案例

     担保和再担保机制因其在中小企业信用增级方面特有的外部性和溢出效应而为世界有关国家所重视。美国、英国、德国、法国、意大利、日本、西班牙、匈牙利、阿根廷、智利等主要国家都建立了中小企业信用担保制度体系。意大利、西班牙、日本等国还建立了再担保或类似再担保的制度体系。

    1. 意大利担保和再担保体系（Confidi）

     2007-2009年的金融危机，意大利信用紧缩和经济金融稳定受到威胁，意大利的担保机构（Confidi）起了至关重要作用。这些机构的有效性不仅体现于在危机的情形下帮助企业的能力，还在于这些机构的特殊功能所带来的更高效率，它们在信贷授予的过程中缩小了企业和信贷机构之间的差距。

     （1）Confidi定义为开展“集体贷款担保活动”的所有社团，是一个合作或是银团结构组织，提供互惠的、联合的担保业务，旨在给小型或中性股份制或联合企业的银行贷款提供担保。据有关材料统计，2009年意大利有589个Confidi。Confidi通过行业协会深入了解相关企业经营领域和特征，由于Confidi利用公司机密信息，所以它们能减少信息不对称；为了防止投机取巧和背信弃义行为，Confidi实施了一种社会控制的形式，股东隐式地受制于它。

     （2）Confidi被分为一级和二级。一级Confidi是由一大群企业家直接创造出来的，并和它们的活动直接相关。它的特点是在目标范围内强化合作，同时，中小企业的普遍参与有利于二级联盟或是合作的建立。二级Confidi，它主要负责再担保和反担保，提供中长期贷款的保证金，为一级Confidi再担保。

      二级Confidi至少有3种类型，一是共同担保，如债务人违约，二级担保人就承担相关支付义务；二是分保，只有在主要债务人违约发生的情况下，二级担保人按约定承担部分担保义务。三是反担保，只有在借款人和一级担保人双重违约的情况下，二级担保人才履行担保义务。前两种情况被认为是一级担保，反担保代表了二级“间接”担保。

     （3）Confidi的非营利特点，不会向Confidi成员公司分配任何形式任何种类的利润，甚至在联盟解散或者成员或股东的退出、解散、被驱逐或死亡的情况下，也不会分配利润。

（4）Confidi是提供公共金融的载体，超过50%的Confidi的货币担保基金是公共基金。作为金融中介组织，2003年意大利法律体系改革，成为意大利银行监管的实体。

     2. 西班牙通过建立反担保体系巩固其信用担保部门--西班牙互助担保公司。

      西班牙1978年引入非营利性质的互助担保机制，即西班牙互助担保公司，其任务是通过担保来支持中小企业。为提高互助担保公司的偿债能力，使它们能进行更高数额的担保，1981年西班牙创造了反向担保体系，旨在为互助担保公司提供反向担保。反担保体系几经改革，1993年重组为西班牙再融资股份有限公司（CERSA）。CERSA为一家非上市公司，互助担保公司持有其11.23%的股份，银行持股9.7%，其余部分约80%由国家持有。据有关材料介绍，西班牙信用担保体系由23个混合资本互助担保公司、行业协会（CESGAR）和一个公共反担保公司（CERSA）组成。

     尽管担保体系的历史并不长，然而对互助担保和反向担保模式（该模式结合了政策制定者、中小企业和银行的利益）的阐释却颇引人注目。

     （1）互助担保公司是法律规定的特殊公共有限责任公司（sociedades anonima--SA）,是互助性质的，并明确互助担保公司只能为合伙人（公司）提供担保。法律规定两类公司可以参与互助担保公司（股东），中小企业和监督成员。互助担保公司股东分配利润在任何情况下，不得高于法定利率2个百分点。监督成员不能从互助担保公司活动中获利，它们由给中小企业服务的公共或私人机构组成，一般是自治团体、市政委员会、商贸协会及银行。

     （2）通过反担保体系大量有组织的扶持，西班牙信用担保部门的到巩固。西班牙再融资股份有限公司（CERSA）与所有互助担保公司签订有效期为1年或2年的合同，规定了获得反担保的条件，包括受益人。按此方法，国家就把反担保作为经济和产业政策工具，把资源转移到国家扶持的产业部门。同时，互助担保公司则因执行国家产业政策获得反担保并转移风险。这些反担保有三个层次，一是自治区在地方层面提供的反担保和政府在全国范围内提供的反担保；二是西班牙再融资股份有限公司（CERSA）提供的反担保；三是欧洲投资基金以西班牙再融资股份有限公司（CERSA）的名义提供的反担保。

     （3） 西班牙互助担保公司和反向担保公司分别于1994年和1996年成为非银行金融机构受西班牙银行监管。受监管的地位和审慎监管，风险控制和资本充足等方面的要求，使担保体系更加稳健和有效率，从而使得担保对中小企业和银行更有吸引力。

     3. 日本通过金融公库(JFC)对地方信用保证协会进行保险，建立了信用保险和信用保证结合制度，实现再担保机制功能。

      在日本，中小企业向金融机构借款由地方信用保证协会提供信用保证，同时地方信用保证协会为实现风险分散，获得日本金融公库保险，这种信用保证制度和信用保险制度共同构成了日本信用补全制度。日本金融公库是由日本中小企业协会更名重组而成的。1958年7月，依据《中小企业信用保险公库法》，在东京设立了日本小企业信用保险协会，其具有保险功能，直接与日本各地的52家信用保证协会开展业务。1999年其更名为日本中小企业协会，2008年重组更名为日本金融公库。

      52家地方信用保证协会为中小企业贷款或发债提供担保，无论偿还风险大小，均有日本金融公库自动提供保险，日本金融公库所属的中小企业金融部门为信用保证协会的中小企业融资担保提供70%-80%比例不等的保险。信用保证协会要向日本金融公库支付相当于保证费收入40%的信用保险费。当信用保证协会发生代偿时，代偿资金的70%-80%由日本金融公库在接到信用保证协会通知两个月内给予拨付。信用保证协会为中小企业代偿后，求偿回收款要按照相应保险比例返还日本金融公库。

     日本金融公库不同于一般保险公司，它是专为中小企业信用保证业务进行保险的非营利性的特殊法人，国家对其营业收入全部免税，并由国家预算列支，逐年补充资本金。

日本金融公库在保证地方信用保证协会的偿付能力和提升其信用方面发挥了重要作用。政府通过建立基本财产制度、信用保险制度、融资基金制度和损失补偿金补助制度，向信用保证协会提供资本金、贷款、财政补贴、损失补偿等，在增强担保机构的资金实力、分摊担保风险等多个方面保障信用补充体系发挥作用。这种相互支持、相互依托的机制以中央政府和地方政府的支持为后盾，有力促进了中小企业的发展，对整个国民经济的发展起到了积极的作用。

    （二）国内再担保体系案例

     再担保制度是我国融资担保体系建设重要制度创新，再担保机构在发展中也形成各有特色的再担保运营模式，如安徽模式、北京模式、广东模式等，本文重点介绍安徽政策性再担保模式。

安徽省为有效破解小微企业融资难融资贵问题确立了新型政策性再担保模式。具体包括以下几个方面：

     1. 坚持政策性定位，建立省市县三级全覆盖的政策性担保和再体系。服务小微企业和“三农”的经营宗旨，决定了融资担保的公共服务政策属性。安徽省担保集团通过股权和再担保业务纽带，建立“扶小微、广覆盖、分层次、可持续”、省市县三级全覆盖的政策性担保体系，为与银行业金融机构进行体系与体系的对接创造条件。

     2. 建立资本补充和风险补偿机制。首先，建立担保机构资本补充机制，做大资本规模，提升担保能力。其次，建立风险补偿机制，增强抗风险能力，实现效率、安全、公平、持续的有机统一。

     3. 通过科学有效的比例再担保机制，均衡合理的风险分担与代偿补偿机制，构建“4321”新型银政担合作模式。新型银政担合作对单户2000万元以下的贷款担保业务，由市县担保机构、省担保集团、银行和地方政府，按照4:2:3:1的比例，承担风险责任，形成银政担优势互补、权责统一、风险共担、互助共赢的工作机制，通过分担实现共管，通过共管最终有效降低风险，从根本上提升银行参与合作的信心。

     “4321”新型银政担合作的核心是风险分散，既是一种业务模式的创新，也是一种工作机制的创新。银行通过风险共管，降低了小微企业风险的实际发生率，同时获得了更多客户资源；担保机构提高了担保效率，控制了担保风险，形成了持续可行的担保模式；小微企业获得了有效的担保信贷支持，感受到普惠金融发展的实际效果；政府获得了综合效益，形成了稳定和谐的金融环境。新型政银担合作机制受到了银行、政府、担保、企业等方面的广泛认同，在实践工作中表现出了良好的可操作性和可持续性，成为安徽担保模式的核心内容。

    （三）再担保业务的主要类型

     我国再担保存在显著的区域性差异，各地再担保机构对再担保业务存在不同理解。比较典型的业务类型有以下三种：

     1. 一般责任再担保。一般责任再担保是指与再担保机构合作的担保机构因经营不善而破产时，再担保机构承担担保机构破产而无力赔付的担保责任，也就是风险兜底，给银行业金融机构等债权人以信心，从而实现对合作担保机构的信用增进。从本次统计情况看，共有10家再担保机构开展了一般责任再担保业务，其中甘肃、河南、山西、东北、湖北等再担保机构开展的再担保业务以一般责任再担保业务为主。

     2. 连带责任再担保。连带责任再担保相对于一般责任再担保而言，但并不是无条件的连带责任担保。在赔付次序上，晚于担保机构；在赔付条件上，以担保机构无力偿付为前提。连带责任再担保主要是在一般责任再担保的基础上，根据市场各方的需求，对再担保机构承担合作担保机构无力赔付责任的前提做进一步的调整，有的是赋予一定的宽限期，有的是重新定义担保机构无力赔付的条件，最终的效果是在债务人不履行债务时，债权人可以要求担保机构代偿，也可以要求再担保机构代偿，即债权人债权得到担保机构和再担保机构的双重保障，进而提升担保机构的信用和承担责任能力。本次统计中，共有6家再担保机构开展连带责任再担保业务，其中广东再担保的再担保业务以该模式为主。

    3. 比例再担保。比例再担保是指与再担保机构合作的担保机构向债权人承担担保责任的同时，将已承担的担保责任按照一定的比例向再担保机构申请再次担保，再担保机构承担这部分风险，如果发生代偿，则由再担保机构按照约定方式和比例予以代偿补偿，进而为合作担保机构分担风险，保障其资产流动性和代偿能力。本次统计中，共有10家再担保机构开展比例再担保业务，其中北京、江苏和浙江再担保等省市的再担保业务以该模式为主。

    通过前述分析，我们可以看出，一般责任再担保与连带责任再担保均以发挥“增信”作用为主；而比例再担保则以发挥“分险”作用为主。

    （四）再担保的功能作用

    各家再担保机构基本上都确立了以政府政策为导向、以开发适用于不同类别担保机构的再担保产品为切入点、以提升合作担保机构业务能力为手段、以满足不同中小企业融资需求的创新业务为先导的再担保经营模式，并逐步确立了增信、分险、规范、引领的四大功能，一方面提升了担保行业整体抗风险能力，同时又提高了担保行业的发展水平，以再担保为核心和基础性支撑的中小企业信用担保体系得到不断健全和完善。

    1．增信扩能。纳入再担保合作体系是对担保机构强有力的信用背书。一方面，再担保公司对合作担保机构实施准入制度，确保区域内优质担保机构形成合力；另一方面，再担保公司通过其业务产品，为担保机构提供信用支持，使其信用能力得到显著提升。对于担保业务较为充实的担保机构，在再担保机构的信用支持下，较好地解决了其担保放大倍数受限的问题，为其进一步扩大支持中小微企业融资规模创造了条件；对于资信能力不足的弱势担保机构，在再担保机构增信作用带动下，促进其业务规模增长，也使其成为支持区域内中小微企业融资的重要力量。

     各地纳入再担保支持的合作担保机构，担保放大倍数均较以往有较大程度提高。北京市出台的《北京市融资性担保公司管理暂行办法》，对再担保核减担保公司责任余额做出规定，在北京再担保支持下，中关村担保公司放大倍数历史峰值曾达到近20倍，极大缓解了资本金压力。甘肃担保通过整体推进银担授信谈判，使县（区）担保公司平均放大倍数达到4.1倍，最高授信倍数达到8倍。安徽担保在省、地方财政有关政策支持下，推行“4321”风险共担业务模式，即担保机构、省级再担保机构、合作银行、地方财政按照4：3：2：1的比例承担风险责任，形成破解小微企业融资难、融资贵的新型动力机制，受到银行业金融机构的响应、政策性担保机构的拥护和广大小微企业的欢迎，在全国引起较大反响。

    2．分险补偿。分散风险是担保机构对再担保的一项基本需求。通过比例再担保等补偿性再担保模式，再担保机构在收取有限再担保费用的前提下更多地承担风险补偿责任，切实加强合作担保机构抵御风险能力和可持续发展能力。截至2014年底，北京再担保公司已累计为12家合作担保机构提供代偿补偿1.02亿元，及时弥补了合作担保机构的代偿损失，帮助其恢复了资产流动性，从而提升了合作担保机构的代偿能力。在当前中小企业普遍面临生存压力，担保风险暴露都大幅增加的担保行业“新常态”下，再担保的分险功能显得尤为迫切和重要。

    3．引领规范。有三层含义：一是政策导向。再担保机构是政府实施产业政策的平台，是政策的延伸和抓手。再担保通过对合作担保公司的有力引导，带动合作担保机构加大对重点支持产业中小企业的融资支持力度，促进区域产业结构优化升级。二是创新引领。再担保公司通过业务创新、平台创新，为合作担保机构业务发展提供有力支撑。再担保公司发挥担保行业领军作用，积极进行中小企业融资业务创新和产品创新，一些地区再担保公司筹备成立P2P公司、电商平台，为担保公司打破资金瓶颈。为合作担保机构开拓市场，开发客户资源，促进担保行业拓宽市场空间，保持健康快速发展。三是市场规范。再担保是促进担保行业规范发展的市场力量。再担保公司具有对区域内合作担保机构的深入了解，通过市场化的合同契约关系，约束合作担保机构经营行为，促使其规范经营，合规运作。更重要的是，再担保公司对合作担保机构的规范，寓于服务之中:再担保公司通过整合担保行业资源、政策资源，同时通过再担保增信、分险产品，为合作担保机构争取减免保证金、银担风险分担等有利条件，理顺银担合作关系，构建有利于行业发展的外部环境与合作条件。再担保公司为合作担保机构提供多元化技术服务与增值服务。部分再担保机构为合作担保机构提供人员培训、风险技术支持等服务，利用信息聚集优势，为合作担保机构提供项目信息共享以及行业风险警示等。如，山东再担保联合山东大学开设EMBA培训课程，组织省内金融机构、合作担保机构负责人参加系统化培训，不仅提升了合作担保机构经营班子管理能力，而且加深了金融机构与担保机构负责人的人脉关系，为银担业务合作、共同化解行业风险准备有利条件。

    三、我国再担保机构发展的存在问题及政策建议

    实践表明，尽管近几年再担保机构作用日益凸显，但是其在促进中小企业担保体系建设及再担保自身机制的建设方面，仍有一些问题亟待解决。如：再担保缺乏顶层设计，法律概念不明确，没有相应行业规范；管理体制尚不完善，绩效考核与功能定位不相匹配；分险作用尚未充分发挥，对市场需求响应度不高；银担合作不畅，银行缺乏银担合作内生动力；县区企业融资需求缺口大而担保供给不足；配套政策设计还有缺失，现有政策亟需加快落地实施。在“新常态”、落实“大众创业、万众创新”战略和国务院《关于促进融资担保行业加快发展意见》的大背景下，再担保机构面临着前所未有的新的发展机遇。这些问题的解决对行业的健康发展有着至关重要的作用。

    (一) 认真研究再担保顶层设计，加快立法建设，构建以政策性为主导的科学规范再担保体系。

     目前，再担保体系建设缺乏统一、明确的规范性文件，各地再担保机构、主管部门和出资人对再担保的基础概念、功能和运行规则的认识表现不一，碎片化的政策和模糊的认识也直接导致各地再担保机构在业务模式和产品设计上缺乏一致性，一定程度影响了行业的权威性和公信力，不利于再担保功能的充分发挥和行业的长期发展。

    建议认真研究再担保体系的顶层设计，处理好再担保建设中所关注的若干重大关系，如政策性和商业化的关系，再保和直保的关系，分险和增信的关系，政府、担保和银行的关系。尽快出台再担保机构管理办法，建立科学、规范和系统的再担保政策法律体系，明确再担保机构的政策性功能定位、运作规则，从而进一步提升行业运行效率和公信力，充分释放再担保的机制作用。

    （二）通过制度创新建立合格的担保人制度，提升担保和再担保体系的公信力，激发银行在银担合作的内生动力，确立新型银担合作机制。

     我国融资担保机构数量多而资信差（截至2014年底，我国融资担保机构7898家，注册资本9255亿元，净资产1.01万元，在保余额2.74万亿元，而融资性放大倍数仅为2.31倍），功能发挥有限，重要原因是在制度设计上没有建立合格的担保人制度。借鉴有关国家的经验，通过审慎监管，在机构准入、资本充足、风险管控、专业化等方面强化约束，建立合格担保和再担保体系，提升行业公信力。合格担保人重要作用是其具有合格的风险缓释和补偿能力，在监管制度设计上借鉴有关国家做法，对与其合作商业银行等金融机构在风险资产计量给以适当权重系数（如0.5或0.75），以此激发商业银行与担保合作的内生动力。

    目前，必须下大力气改变目前担保机构数量庞大资信差、鱼龙混杂作用有限的局面，建立一支数量精、质量高、有公信力的合格担保人队伍。因此，建议对融资担保机构实施审慎监管，强化约束。各省应本着高效精简原则控制融资担保机构数量。一是对现存的那些“僵尸”担保机构要限期责令退出市场。二是对那些资本规模小、风控能力差、业务量少的担保机构，鼓励其再注资或联合重组。三是通过再担保政策引导和规范约束，扶优限劣，净化市场环境，减量增质，增强行业活性，提升行业公信力，建立新型银担合作机制，更好服务实体经济。

    (三) 转变考核理念，建立与政策性功能相适应的考核管理体制，使再担保以再保业务为主并专注于小微、三农领域。

对再担保机构的管理存在另一主要问题是考核机制与其功能定位不匹配。多地再担保公司定位为政策性机构，然而，再担保机构发挥政策功能和出资人的市场化资本要求不匹配，使大多数再担保机构实际上承担了一定的市场化绩效任务。对再担保公司的考核按照金融企业或者一般工商企业标准执行，这种以净资产收益率为核心的考核体制决定了再担保机构在履行政策性职能的同时不得不把短期的年度性利润和风险指标作为主要的经营目标。还有一些地区并未设立专门的再担保公司，而将再担保职能交由省级大型融资担保机构承接。直接造成部分机构对再担保业务的资源投入与精力投入不够，直保业务比重过大，对市场需求响应不足等问题，其根本还是源于考核机制不到位，没有对再担保的政策性目标形成硬性约束，从而限制了再担保杠杆作用的发挥。

因此，必须转变现有考核理念，注重长期的社会性效益，弱化或取消利润和净资产收益率的比重，把政策性指标作为考核的主导因素，重点考核小微企业和三农融资担保业务规模、服务情况，如政策导向性、客户数量、担保规模、放大倍数和科学宽松的代偿率等，充分释放再担保机构的增信、分险和扩能的潜力。

    (四) 构建以财政资金为主、以金融机构捐赠为辅的多层次的风险补偿基金补充机制，支持政策性再担保长效发展。

    科学有效的资金补充机制是确保再担保业长期持续有效发挥作用的基础性制度环节。再担保具有较强的政策属性，需要公共财政为主导，进行系统化的政策设计来解决出资主体、持续的资本注入和风险补偿等核心资金问题，保证再担保长期有效发挥作用。当前，大多数已经设立了再担保机构的省份都存在着补偿机制缺位的突出现象，极大的制约了再担保机构积极开展市场最为需要的分险类比例再担保业务。

    基于此，有必要加快推进构建以风险补偿为核心的多级资金补充机制，并借鉴发达经济体及国内有关省份的成功经验，一方面各级财政出资，另一方面，金融机构承担扶小扶微社会责任进行捐赠。实行中央、各级地方，金融机构和再担保机构风险共担的长效机制。同时，进一步扩大中央财政中小企业担保补偿试点区域，加快落实步伐，缓解当前行业发展的瓶颈问题。

（五）调整税前拨备政策，确立差异化财税调控原则。

    借鉴国际经验，发挥财税政策的导向作用，建设差异化的科学的再担保财税政策，匹配行业政策性功能定位。自2012年以来，再担保机构因税前拨备缴纳的高额所得税对经营造成了较大压力，该税负结构与再担保行业所具有的金融风险特征极不相配。建议加快税收政策调整步伐，及早将再担保机构纳入金融类企业风险准备税前扣除体系。

（六）在制度安排上，强化再担保分险功能，增强担保的供给，特别是对县区担保的供给，在经济下行时，充分发挥再担保的引领作用，尤其要发挥政策性担保对县区经济扶持效用，助推“大众创业，万众创新”。

    在经济下行时期，我国再担保在展业中有两个问题值得关注，一是分险功能弱化，二是担保供给不足，县区担保供给尤其缺乏。代偿偏低，合作分险分担缺乏，分险功能弱化是目前再担保发展遇到的现实问题。2014年仅4家再担保机构发生代偿，这与担保行业风险高发，代偿金额激增的市场形势是不匹配的。从全国范围看，除个别地区再担保公司外，大部分再担保机构的再担保业务以增信型业务为主，缺乏对合作担保机构的风险分担。在经济下行，担保行业进入业务风险频发的形势下，担保机构的分险需求越来越强烈。需要注意的是，我国县区金融机构覆盖率和金融渗透率相对较低，融资需求大而担保供给不足。特别是经济下行时，这一矛盾更加突出，县区企业融资需求更是难以满足，再担保机构需要对此做出及时响应，充分发挥再担保“雪中送炭”政策性功能，加强对县区合格担保机构培育和担保供给，支持县区经济发展，助推“大众创业，万众创新”。

主要参考资料：

1、《中国融资担保业发展报告1993-2014》中国融资担保业协会编著，中国金融出版社出版

2、《创新发展—首届融资担保业征文论文集》中国融资担保业协会编，中国金融出版社出版

3、《信用担保概论与实务》，刘新来主编，经济科学出版社出版

4、《安徽担保模式经验介绍》安徽省信用担保集团有限公司，2015.12

5、《信用担保机构与中小企业融资》意大利 保罗莱昂，詹弗兰科A．托 编著，游春 译，中国金融出版社出版